2023年9月，第七十八届联合国大会召开，其间召开2023年卫生问题高级别会议，世界各国领导人批准了题为“全民健康覆盖：后疫情时代以更大的雄心壮志实现全球健康和福祉”(Universal health coverage:expanding our ambition for health and well-being in a post-COVID world)的政治宣言，争取到2030年实现可持续发展目标下确定的全民健康覆盖目标。可见，全民健康覆盖是国际共识和行动纲领。

  2016年，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)，指出“全民健康是建设健康中国的根本目的”，要求推进健康中国建设，全面提升中华民族健康素质，实现人民健康与经济社会协调发展。这是我国积极参与全球健康治理、履行联合国“2030年可持续发展议程”承诺的重要举措。2019年，《国务院关于实施健康中国行动的意见》(国发〔2019〕13号)(以下简称《意见》)要求细化落实《“健康中国2030”规划纲要》，从全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康、防控重大疾病三大健康领域部署行动任务。其中，全方位干预健康影响因素即“所有人可以在需要的时间和地点获得所需的全方位优质卫生服务”，维护全生命周期健康即“涵盖生命全程中从健康促进到预防、治疗、康复和姑息治疗的一整套基本卫生服务”，防控重大疾病即“应对影响健康和福祉的环境和社会经济因素，包括防范、应对突发事件并从中恢复”。可见，三大健康领域布局与全民健康覆盖理念高度契合。

  已有文献关于健康中国行动政策主题的研究主要聚焦具体领域，如健康促进、全民健身、慢性病管理、医养结合、医防协同等，较少从整体视角进行结构分析和阶段分析;或者从顶层设计层面解读健康中国行动的建设逻辑和主要内容，但未追踪落实和执行情况。因此，有必要探究健康中国行动实施前后，三大领域政策结构和建设重心变化，把握未来建设方向。本研究按照《纲要》和《意见》的政策节点，将健康中国行动划分为两个阶段：2016—2018年为酝酿布局阶段，2019—2022年为全面实施阶段。在全民健康覆盖视域下，收集国家层面健康中国行动相关政策，探究两个阶段三大健康领域及专项重点行动的政策结构和演变规律，为加快推动健康中国建设提供理论依据。

  1.资料与方法

  1.1 资料来源

  本研究基于《纲要》《意见》和健康中国行动推进委员会办公室2019—2022年发布的“健康中国行动工作要点(计划)”(以下简称“工作要点”)等核心文件，梳理出参与健康中国建设的部委和单位共65家，在其官方网站收集2016年1月1日—2022年12月31日发布的符合健康中国行动任务内容的政策文件，共获得原始文件1165件。经过审核、清洗、补充，最终获取有效政策文件946件。从数量来看，健康中国战略实施后，健康中国行动政策年度发文数量显著升高，特别是2018年和2019年政策数量明显跃升，2020年达到214件(见图1)。可见，实施健康中国行动后，国家各部委、各单位持续高度重视，健康中国政策体系不断丰富完善。

  2.1 研究方法

  首先，将“工作要点”的政策任务逐条编码，共获得471条任务编码，同时为每个专项行动制定具有排他性的关键词，依据关键词为政策文件进行编码，归入对应的专项重点行动。依照《意见》中三大健康领域的行动范畴和内容，将15个专项重点行动归集为三大健康领域(见图2)。其次，分别统计分析健康中国行动酝酿布局阶段和全面实施阶段三大健康领域、15个专项重点行动的政策文件数量，计算每个领域或行动的发文量占比。最后，将政策文件和任务编码进行人工校对、匹配，确定每个任务编码的完成情况和具体时间，统计每个领域或行动的任务完成率。

  任务完成率包括总体完成率和当年完成率，总体完成率为截至2022年12月31日的任务完成数量占所有年度任务总数的比例，当年完成率为当年完成的任务数量占当年任务总数的比例。

  2. 健康中国行动政策变迁分析

  2.1 健康覆盖领域

  (1)发文量占比。健康中国行动酝酿布局阶段，全方位干预健康影响因素发文量占比为56.10%，维护全生命周期健康为20.98%，防控重大疾病为22.93%。这一阶段，我国重点关注面向全人群、普适性的初级卫生保健服务，其次关注传染性疾病和慢性非传染性疾病的防护，对特定阶段、特定人群的健康服务关注度不高。全面实施阶段，全方位干预健康影响因素的发文量占比为37.38%，较酝酿布局阶段下降了18.72个百分点;维护全生命周期健康为37.52%，较酝酿布局阶段升高了16.54个百分点;防控重大疾病为25.10%，较酝酿布局阶段升高了2.17个百分点。可见，随着健康中国行动从酝酿布局步入全面实施，政策建设逐步完善，三大健康领域结构分布趋于均衡，对特定阶段、特定人群的个性化健康需求关注度日益提高。

  (2)任务完成率。健康中国行动全面实施阶段，全方位干预健康影响因素的总体完成率和当年完成率最高，分别为83.94%和64.25%;其次是维护全生命周期健康，分别为83.22%和54.55%;最后是防控重大疾病，分别为76.30%和50.37%。究其原因，可能是全方位干预健康影响因素在酝酿布局阶段得到了较好的完善，具有扎实的框架基础和初步的建设成效，全面实施阶段接续了建设优势和成果;维护全生命周期健康在全面实施阶段的发文量占比增幅最大，说明在健康中国行动正式启动后得到了充足的资源支持，但是执行情况还需加强;对防控重大疾病领域来说，需要从专项重点行动维度解析，确定需要提升传染性疾病防控能力还是慢性非传染性疾病防控能力。

  2.2 专项重点行动

  (1)发文量占比。在酝酿布局阶段，健康中国行动重点关注健康环境促进行动(17.07%)、全民健身行动(16.10%)、健康知识普及行动(11.71%)、传染病及地方病防控行动(9.76%)。在全面实施阶段，健康中国行动重点关注传染病及地方病防控行动(15.25%)、老年健康促进行动(13.23%)、中小学生健康促进行动(9.58%)、健康知识普及行动(8.77%)、健康环境促进行动(8.77%)、妇幼健康促进行动(8.77%)。相较于酝酿布局阶段，全面实施阶段发文量占比增幅最大的是老年健康促进行动，增加了8.35个百分点;其次是传染病及地方病防控行动(增加5.49个百分点)、中小学生健康促进行动(4.21个百分点)和妇幼健康促进行动(3.40个百分点)。可见，国家遵循“人民健康至上”的核心要义，以居民健康需求和人口结构变动为导向，结合我国“老龄化、少子化”的现实国情以及突发公共卫生事件的冲击，及时优化和调整了健康中国行动重点任务。

  然而，无论是酝酿布局阶段还是全面实施阶段，针对慢性非传染性疾病和心理健康促进行动的发文量占比均相对较低，例如糖尿病防治行动在两个阶段的发文量占比分别为3.90%和2.29%，心理健康促进行动的发文量占比分别为3.90%和3.24%(见表1)。《中国居民营养与慢性病状况报告(2020年)》数据显示，我国慢性非传染性疾病患者基数不断扩大，致死率也在持续升高，2019年慢性非传染性疾病致死人数占总死亡人数的88.5%，主要是心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病。同时，《2023年度中国精神心理健康》数据显示，我国成年人抑郁风险检出率为10.6%，焦虑风险检出率为15.8%，孕产妇、老年人和学生群体的心理健康问题更为突出。因此，有必要加强慢性非传染性疾病和心理健康方面的健康教育和干预管理。

  (2)任务完成率。在全面实施阶段，全民健身行动的总体完成率最高(97.06%)，然后依次是老年健康促进行动(92.16%)、传染病及地方病防控行动(88.89%)、合理膳食行动(86.96%)、中小学生健康促进行动(86.67%)、健康知识普及行动(84.44%)。当年完成率也是全民健身行动最高(73.53%)，然后依次是健康知识普及行动(73.33%)、职业健康保护行动(65.22%)、传染病及地方病防控行动(63.89%)、心理健康促进行动(63.64%)、合理膳食行动(60.87%)。可见，全方位干预健康影响因素领域全民健身行动、合理膳食行动落实较好，维护全生命周期健康领域老年健康促进行动和中小学生健康促进行动落实较好，防控重大疾病领域传染性及地方病防控行动落实较好。

  3.结论与建议

  3.1 健康中国行动政策主题存在阶段性变化，框架结构逐渐优化并趋于均衡

  在酝酿布局阶段，健康中国行动建设以全方位干预健康影响因素(56.04%)为主，维护全生命周期健康(21.26%)和防控重大疾病(22.71%)为辅，重点关注健康环境促进行动、全民健身行动、健康知识普及行动、传染病及地方病防控行动、中小学生健康促进行动。在全面实施阶段，全方位干预健康影响因素(37.74%)、维护全生命周期健康(37.62%)和防控重大疾病(24.64%)得以均衡发展，重点关注传染病及地方病防控行动、老年健康促进行动、健康知识普及行动、中小学生健康促进行动、妇幼健康促进行动，健康中国行动政策框架逐渐优化。

  3.2 健康中国行动全面实施以来取得较好进展，但部分任务的完成率有待提高

  全面实施阶段，健康中国行动总体完成率为81.53%，当年完成率为57.32%，“工作要点”规定的绝大多数行动任务已顺利落实，但是当年完成发文任务的比例有待提高，这可能是近年来受疫情冲击，减缓了健康中国行动的建设进程。从健康领域来看，总体完成率由高到低依次为全方位干预健康影响因素(83.94%)、维护全生命周期健康(83.22%)和防控重大疾病(76.30%)。全方位干预健康影响因素领域，心理健康促进行动还需加强;维护全生命周期健康领域，妇幼健康促进行动和职业健康保护行动还需加强;防控重大疾病领域，慢性非传染性疾病管控还需重点加强。

  3.3 健康中国行动紧贴时代特征和现实国情，但仍需加强心理健康和慢性病防治行动

  从酝酿布局阶段到全面实施阶段，健康中国行动发文量占比增幅最大的依次为老年健康促进行动、传染病及地方病防控行动、中小学生健康促进行动和妇幼健康促进行动，与我国老龄化日益加剧的时代特征相一致，也与我国完善老年健康服务体系、建立健全生育支持政策体系的现实国情相呼应。然而，无论是酝酿布局阶段还是全面实施阶段，心理健康促进行动的发文量占比均不足4%，慢性非传染性疾病防治行动发文量占比也较低(15%以下)，因此还需持续重视完善心理健康服务，做实扎稳慢性病管理服务体系。

  3.4 重视人民群众健康需求的阶段升级和群体差异，稳步推进健康中国行动一体化发展

  健康中国行动作为一项长期、连续、复杂的系统工程，最终目的是满足人民群众的健康需求，提高全民健康水平，实现健康中国战略。从酝酿布局阶段到全面实施阶段，健康中国行动从聚焦全方位的横向建设策略拓展到兼顾全方位和全周期的横纵均衡发展，一方面彰显了健康中国行动螺旋式上升的发展历程和初步成效，覆盖领域和建设路径不断完善，另一方面反映出人民群众的健康需求日益升级，不仅对全人群普适的健康服务提出了更高质量的要求，还对特定生命阶段、特定健康人群的个性化健康需求有了更加强烈的诉求和意愿。因此，未来健康中国行动要继续重视人民群众的健康需求升级和分化，创新健康服务理念和方式，将健康干预节点从治疗提前到预防，融合不同健康领域及专项行动服务内容，如开展医防融合、体医融合、医养结合等健康服务;同时，织密全民健康覆盖网络，对进展较为缓慢的健康行动从政策帮扶、服务供给方面给予资源倾斜，实现健康中国行动全方位发展。

 3.5 完善健康促进政策体系，供需双方齐发力，推进健康中国行动提质增效

  《意见》提出“到2022年，健康促进政策体系基本建立，全民健康素养水平稳步提高，健康生活方式加快推广”的阶段性建设目标。一方面需要政府部门从供给侧完善健康促进政策体系，优化健康促进方式和路径，加大健康促进政策执行力度，提高目标群体的精确性和针对性，切实提升人民群众的获得感;另一方面需要人民群众主动承担起“自己是健康第一责任人”的任务，与健康中国行动系列政策和活动积极互动，主动接受健康管理，改善健康行为，实现自我健康管理，从个体层面贯彻落实健康中国行动的核心理念。供需双方有效互动，共同推进健康中国行动实现提质增效。